Avec la décentralisation, les collectivités locales doivent accroître leurs ressources et leurs capacités d’actions pour faire face aux besoins de développement urbain.
En réponse à la faible capacité financière et de gestion urbaine des collectivités locales au Bénin, la Société d’Etudes Régionales, d’Habitat et d’Aménagement Urbain (SERHAU-SA) a identifié et développé, avec l’appui financier et technique de la Coopération Française, un outil dénommé Registre Foncier Urbain (RFU).
Le RFU est un Système d'Informations Foncières (SIF) à buts multiples. Entièrement conçu par des cadres béninois, le RFU est basé sur :
w une cartographie parcellaire numérisée ;
w un système d’adressage composé de deux modes complémentaires : une adresse géo-codifiée (quartier/zone, îlots et parcelles) et une adresse postale (rues et entrées de parcelles) ;
w une base de données urbaines informatisée constituée à partir d'une enquête foncière et urbaine exhaustive sur l'ensemble des parcelles, des bâtiments, des logements et des activités.
ContenuLa cartographie (plan parcellaire au 1/2000e)
élaborée, est réalisée en sous-traitance avec l’IGN-Bénin, à partir d’une
photographie aérienne de la ville à l’échelle du
1/10 000e, restituée et complétée par des travaux topographiques de terrain.
Le plan, d’une précision à l’îlot de + ou - 50 cm comporte les contours d’îlots, les limites de parcelles physiquement identifiables ou issues des plans de lotissements, l’indication des bâtiments remarquables, l’hydrographie principale et la toponymie. La numérisation de ce plan rend aisée l’actualisation, l’édition à diverses échelles et la conservation.
Le système d’adressage mis au point pour le repérage des objets urbains comporte deux modes complémentaires :
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une codification géographique basée sur le découpage administratif ou en zones et intégrant le quartier, l’îlot et la Parcelle (QIP/ZIP), |
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une numérotation des Rues et des Entrées de Parcelle (REP). |
Le système d’adressage est matérialisé dans la ville par une opération de panneautage.
La base de données urbaines comporte plusieurs couches d'informations ("habitat", "équipements", "services publics", réseaux", "activités", "démographie" . "environnement"..) permettant le développement d'applications spécifiques.
Le RFU a pour objectifs principaux :
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maîtriser, accroître et consolider les ressources fiscales locales ; |
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améliorer la connaissance du patrimoine foncier et de créer les bases d’une bonne gestion foncière ; |
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produire et gérer diverses données urbaines dont notamment celles qui sont nécessaires à la programmation et à la gestion des infrastructures. |
La mise en œuvre du RFU s’effectue dans un cadre institutionnel, juridique et organisationnel qui institue un partenariat entre les différentes administrations impliquées.
Ce partenariat qui est organisée entre la Collectivité Locale (Maître d’Ouvrage), la Direction Générale des Impôts et des Domaines (Maître d’Ouvre du volet fiscal) et un prestataire, la SERHAU-SA (Maître d’Ouvrage Déléguée) s’appuie sur une relation contractuelle marquée par l’établissement de protocoles d’accord (général et annuel) évalués par des bilans. Les protocoles d’accord précisent les objectifs à atteindre, les moyens à mettre en œuvre et les rôles et responsabilités de chaque partenaire.
Des organes de conception d’encadrement, d’exécution et de suivi au sein desquels sont représentées toutes les administrations concernés et partenaires assurent la mise en œuvre des opérations.
Le RFU se réalise en neuf étapes décomposées comme suit :
1 ère étape: réalisation de la carte de base
2 ème étape: adressage et le panneautage
3 ème étape: réalisation des enquêtes foncières & urbaines
4 ème étape: création des fichiers de base
Volet fiscal :
5 ème étape: les opérations d'assiette
6 ème étape: les opérations de recouvrement
Volet Banque de données urbaines :
7 ème étape: la banque de données urbaines
Volet foncier :
8 ème étape: création
Transmission et pérennisation :
9 ème étape: élaboration des procédures de pérennisation de l'outil
La réalisation d’un RFU nécessite des coûts dont l’importance dépend du niveau d’urbanisation et de développement économique de la ville concernée.
Bénin : Coûts en Francs CFA du RFU dans quelques villes
Villes |
Coût d’investissement |
Coût / habitant |
Coût / (ha) |
Coût/parcelles |
| Parakou | 96 000 000 |
1 054 |
24 000 |
6 500 |
| Cotonou | 597 140 000 |
1 086 |
85 500 |
8 500 |
| Djougou | 60 000 000 |
1 512 |
95 000 |
10 000 |
| Porto-Novo | 318 000 000 |
1 637 |
75 500 |
8 000 |
| Dassa, Savalou, Savè | 132 500 000 |
1 740 |
- |
14 000 |
Répartition des coûts par fonction
Dans les villes où il a été mis en place, le RFU a fait ses preuves en chacun des volets développés et notamment en matière de mobilisation des ressources et d’amélioration des capacités d’actions locales. Les résultats obtenus peuvent être appréciés par volet aussi bien au plan qualitatif que quantitatif.
Le développement du volet fiscal
Le développement du volet fiscal du RFU s’est appuyé sur :
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un plan de repérage adressé qui sert à divers acteurs urbains et utilisables par tous ; |
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des procédures d’assiette et de recouvrement rationalisées et automatisées ; |
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l’amélioration des conditions de travail ; |
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une plus grande équité fiscale obtenue à partir : du calcul automatique des bases d’imposition à partir de données fiables et calées sur les valeurs du marché. |
Tout cet ensemble concourent à un élargissement de l’assiette et à l’accroissement des recettes fiscales. Les résultats quantitatifs du volet fiscal sont plus tangibles dans les grandes villes ayant un niveau d’urbanisation plus élevé et un certain niveau de développement économique. Avec la rationalisation des procédures fiscales, le RFU a permis de multiplier par 3 en moins de quatre ans les recettes fiscales locales, notamment à Cotonou et à Parakou.
Cotonou : Evolution des émissions et des recouvrements
Porto-Novo : Evolution des émissions et des recouvrements
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- réaliser un inventaire foncier par l’identification et le repérage de l’ensemble des parcelles (objectif 100%) contenues dans le périmètre visé par l’outil ; |
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- reconnaître la nature du droit applicable sur ces parcelles (titres de propriété ou documents fonciers détenus par les propriétaires) ; |
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- d’améliorer progressivement l’identification des propriétaires des parcelles nues ; |
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- d’établir des liaisons entre divers fichiers fonciers, mettant ainsi progressivement en place les éléments de base d’une meilleure gestion patrimoniale et de cadre d'une politique de gestion foncière cohérente |
L'exploitation des données informations relatives aux différents "droits" existants sur les parcelles (T.F., Permis d'Habiter, Conventions de vente et autres) a permis la mise au point d'un "fichier" d'inventaire du patrimoine foncier des collectivités locales.
Mais l’enjeu que constitue le foncier et la situation particulièrement peu transparente du domaine foncier en Afrique et notamment au Bénin rendent plus difficile le développement de ce volet. Les difficultés proviennent de :
- la trop grande diversité des intervenants dans le domaine du foncier ;
- la dualité du régime foncier d’une part et des pratiques de l’administration en marge du droit soutenues par le défaut de publicité du droit ;
- l’absence de services centralisateurs et de conservation des données ;
- la qualité peu fiable des données disponibles au niveau des différentes structures.
Le développement du volet gestion urbaine
Ce volet offre essentiellement une banque de données urbaines localisées permettant de cerner les potentialités locales réelles et d'appréhender l'essentiel des problèmes et des besoins urbains.
Avec un plan de ville adressé qui sert à divers acteurs urbains et qui est utilisable par tous, a été mis au point un Système d’Information Géographique (SIG), outil de gestion graphique de données, permettant l'exploitation des données urbaines collectées et la réalisation de cartes thématiques pour les besoins de la gestion municipale (chiffrage d'objectifs, programmation budgétaire, élaboration de programmes d'investissements et de développement).
Le Registre Foncier Urbain, de par ses objectifs et des résultats obtenus apparaît comme une réponse adaptée aux besoins de gestion d’une collectivité décentralisée.
Le RFU ne constitue ni un plan d’adressage, ni un cadastre ; il est par contre une expérience relativement réussie de mise en place d’un Système d’Information Foncière (SIF), en ce sens qu’il s’affranchit des problèmes liés au droit de la propriété foncière, des rigueurs de la " fonction géomètre " et sa mise en place porte sur un délai assez raisonnable (trois ans). Il tire toute son originalité dans sa souplesse à s’adapter aux contextes locaux pour répondre efficacement aux besoins de gestion urbaine.
Dans les villes où il a été mis en place, cet outil a fait ses preuves en matière de mobilisation des ressources et d'amélioration des capacités d'actions locales. Toutefois, pour les villes à faible niveau d’urbanisation et de densification, les contraintes de rentabilité économique et financière imposent une simplification des instruments de mis en place. Cette simplification implique une limitation des dépenses d’investissement en vue d’adapter les coûts de maintenance de l’outil aux capacités financières de la collectivité locale.
Les caractéristiques propres à chaque ville (socio-économie, degré d’urbanisation, .etc.) déterminent donc l’ampleur, la complexité technique et les coûts du RFU.
Le RFU suppose pour donner de bons résultats :
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une base économique consistante (une assiette composée d’activités patentables suffisantes et de logements en dur et de peu de terrains nus ou agricoles) ; |
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une population minimum (assiette assez large pour couvrir les coûts de mise en place et d’actualisation de la base de données) ; |
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une structure municipale et/ou administratives suffisamment fortes, capables (i) d’être un interlocuteur valable dans le processus de mobilisation des ressources fiscales, (ii) de développer le civisme fiscal par la réalisation de dépenses d’investissement significatives (services aux populations), (iii) de maintenir et développer le système RFU ; |
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une législation fiscale adaptée aux réalités socio-économiques locales. |