Le seul outil de mobilisation de recettes fiscales développé au Bénin (le Registre Foncier Urbain: RFU) reste insuffisant pour permettre aux Villes d'assurer leurs dépenses essentielles en matière d'entretien et d'investissement. Aussi la SERHAU-SEM a-t-elle développé et mis en place dans les trois plus grandes villes du Bénin (Cotonou, Porto-Novo et Parakou), sur des financements de la Coopération Française, un outil de programmation des dépenses municipales à moyen terme: le Programme Pluriannuel de Développement et d’Investissement (PPDI). Cet instrument est en passe de devenir aujourd'hui une obligation incontournable pour les villes du Bénin. Il a été ainsi étendu à quatorze villes secondaires du Bénin sur des financements de la Banque Mondiale et du FENU.
Le Programme Pluriannuel de Développement et d’Investissement (PPDI) est le programme des investissements (avec leurs coûts récurrents d’entretien et de fonctionnement) que la Ville doit engager au cours des cinq prochaines années, sur l'ensemble des domaines dont elle a compétence. Ce programme est établi à partir:
- d’un inventaire/diagnostic des principaux secteurs relevant de la compétence de la Ville,
- de stratégies sectorielles élaborées en concertation avec les principaux acteurs du développement local,
- d’une hiérarchisation des besoins qui tient compte des ressources effectivement mobilisables.
Le PPDI est par conséquent un instrument d’aide à la décision en ce sens qu’il permet d’établir une stratégie d’intervention municipale cohérente et réaliste à moyen terme, pouvant faciliter la préparation des budgets municipaux annuels.
Il permet ainsi, outre une meilleure connaissance de la ville et donc de ses besoins prioritaires au travers de l'inventaire/diagnostic, la réalisation d’un cadre cohérent favorisant la mobilisation des financements aussi bien intérieurs qu’extérieurs.
3- Comment est réalisé le PPDI ?
Le PPDI se réalise en 6 étapes selon le schéma ci-après:
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l'état des lieux de l'ensemble des secteurs relevant de la compétence de la Ville, |
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la formulation des différentes stratégies d'intervention, |
la programmation des besoins d'ensemble et des besoins jugés prioritaires selon les stratégies définies précédemment et les moyens financiers jugés disponibles ou mobilisables,
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l'élaboration de fiches-projet, |
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le tableau de synthèse, |
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le tableau de financement. |
3.1- L'état des lieux
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il est réalisé sur l'ensemble des domaines de compétence de la Ville (éducation, santé, équipements administratifs, culturels et sportifs, marchés, infrastructures, environnement, ...), |
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il consiste à rassembler les données existantes, mener des enquêtes complémentaires, réaliser des interview des principaux acteurs, |
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il permet de dresser l'inventaire quantitatif et qualitatif des équipements et des infrastructures, de mesurer le niveau de service rendu, de cerner les répartitions des compétences et les politiques suivies et d'identifier les projets en cours ou prévus dans chaque secteur. |
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il est saisi sur une base de données informatique ce qui permet de l'actualiser au moindre coût et de servir de base à la programmation automatique des besoins. |
3.2- La définition des stratégies et la programmation des besoins
- Les stratégies d'intervention sont définies par la Ville, en concertation avec l'ensemble des acteurs locaux, à partir du diagnostic qui est fait des politiques menées actuellement dans chaque secteur et des objectifs poursuivis.
- La programmation des besoins (réhabilitation de l'existant, création de nouveaux équipements et de nouvelles infrastructures) est réalisée par un logiciel qui prend en compte l'état des lieux, des normes de niveau de service et des prix unitaires. Elle est ainsi facilement actualisable et modifiable à tout instant si l'on souhaite simuler de nouvelles normes ou d'autres prix unitaires. Elle est faite sur l'ensemble des besoins; c'est à partir de celle-ci que sera extraite la programmation des besoins prioritaires.
3.3- Les fiches-projet sont directement issues de la programmation et récapitulent:
i) l'investissement à mettre en oeuvre au cours des cinq prochaines années,
ii) les coûts de fonctionnement induits sur 5 ans,
iii) l'entretien récurrent sur les 5 ans (exprimé sous la forme d'un pourcentage de l'investissement total),
iv) les provisions pour honoraires, études et supervision , les provisions pour imprévus physiques et les provisions pour hausse de prix.
Ces fiches-projet sont saisies sur un logiciel développé sur Excel, très facile d'emploi, ce qui permet de pouvoir les modifier à tout instant et de mesurer instantanément les conséquences induites par ces changements.
3.4 - Le tableau de synthèse
Le tableau de synthèse est généré automatiquement (sur un logiciel développé sur Excel) à partir des fiches-projet. Il récapitule, par secteur, par sous-secteur et pour chaque projet, le total sur les cinq ans, des coûts de base (investissement, fonctionnement) et des différentes provisions.
Il permet de connaître, par la fixation de taux annuels de réalisation décidés par la Ville, les sommes à consacrer chaque année (pour l'investissement, pour le fonctionnement et pour l'entretien) à chaque projet, chaque secteur et chaque sous-secteur.
3.5- Le tableau de financement
Il est généré automatiquement (sur un logiciel développé sur Excel) à partir du tableau de synthèse. Il récapitule par secteur et sur l'ensemble des cinq prochaines années, le coût total de l'investissement d'une part et le coût cumulé du fonctionnement et d'entretien d'autre part et met en regard les différentes sources de financements (Ville, Etat, bénéficiaires, bailleurs de fonds,...) avérés ou mobilisables. Il est ainsi identifié pour chaque secteur, sous-secteur et projet, les besoins de financement (ou les capacités de financement).
Le PPDI doit être considéré non pas comme un document figé, à revoir seulement tous les cinq ans, mais bien comme un plan glissant à réajuster constamment. Au terme de chaque année, il est en effet nécessaire de l’actualiser, pour prendre en compte les projets déjà réalisés ou en cours d'exécution, et d'intégrer une nouvelle année supplémentaire à l’horizon de la projection.
Le PPDI est par ailleurs un outil facilement actualisable en fonction des différents événements qui peuvent survenir (opportunités de nouveaux financements, changements de prix, ...). Ainsi, sa totale automatisation (possibilité d'intégrer de nouvelles fiches-projet ou de supprimer des fiches existantes, caractère paramétrable de tous les taux et coefficients utilisés tels que les prix unitaires, les taux annuels de réalisation, les coefficients d’inflation,...) fait qu'il est possible de simuler rapidement les conséquences de ces changements.
Il semble en fait intéressant de réaliser non pas un, mais deux PPDI :
- Le PPDI d'ensemble prend en compte la totalité des besoins qui résultent de l'état des lieux; ce PPDI, même s'il aboutit à d'importants besoins de financement qui semblent impossibles à résorber, a néanmoins pour mérite de fixer la "ligne d'horizon" de la Ville, l'idéal qu'elle se doit d'atteindre, et de répondre rapidement et de façon cohérente à toute nouvelle opportunité de financement.
- Le PPDI prioritaire n'intègre que les besoins jugés les plus essentiels et pour lesquels il semble possible de mobiliser des financements. Il se construit aisément à partir du PPDI d'ensemble, en supprimant certaines fiches-projet, en en déshabillant d'autres (quantités et/ou prix unitaires moins élevés et donc un niveau de service plus faible), en révisant leurs modes de réalisation ou de financement, en acceptant un plus grand risque vis à vis de l'inflation ou des imprévus physiques, ...
L'outil PPDI est élaboré par la SERHAU-SEM en étroite concertation avec la collectivité locale concernée. Dès le début du projet, il lui est demandé de recruter un cadre qui apprendra ainsi à construire - et gérer - le PPDI au fur et à mesure que la SERHAU-SEM le développe. Une fois celui-ci achevé, la collectivité locale est appelée à créer en son sein une Cellule PPDI animée par ce cadre qui a pour missions :
- de maintenir et développer l'outil (actualisation régulière de l'état des lieux, prise en compte des projets déjà réalisés au cours de l'année écoulée ... et, partant, réalisation d'une nouvelle estimation des besoins),
- d'animer les séances de concertation entre les différents acteurs pour réviser/affiner les stratégies d'intervention et la hiérarchisation des besoins et revoir en conséquence la programmation des actions,
- d'être, en tant que véritable service en charge du développement et de la mise en cohérence des actions, l'interface entre les services techniques et les services financiers de la collectivité locale et d'apporter toutes les informations et les simulations nécessaires aux responsables de la ville pour éclairer leurs réflexions et leurs négociations, notamment avec les partenaires financiers.
