NOTE DE CONJONCTURE ANNEE 2000

Tendances Majeures de l’Evolution Récente des Fonctions Publiques Africaines et Perspectives de leurs Réformes

INTRODUCTION

Depuis la mise en place des programmes d’ajustement structurel dans la plupart des pays africains, de profondes mutations sont intervenues dans leurs Fonctions publiques.

Ces mutations, à la fois d’ordre organisationnel, factuel et structurel, affectent le fonctionnement de l’Etat, ainsi que ses missions, en raison du rôle prééminent des personnels de l’Etat dans la conduite des affaires publiques.

Le moment semble donc venu de jeter un regard sur l’ensemble de ces mutations, démarche qui se justifie pour différentes raisons :

§ Les premiers résultats des programmes d’ajustement structurel permettent de mesurer, pour les pays concernés, le chemin parcouru ainsi que les nouvelles orientations à donner aux réformes. Il est donc possible, et même souhaitable de vérifier si, et dans quelle mesure, la Fonction publique de l’Etat a rempli le rôle de moteur des réformes que certains pays africains, ainsi que des partenaires au développement lui assignaient.

§ La mondialisation a entraîné, entre autres conséquences, l’ouverture des Fonctions publiques africaines des pays francophones, qu’on qualifie volontiers de « système de la carrière », à des valeurs, normes et standards qui jusque-là leur étaient extérieurs, faisant émerger, du même coup, une nouvelle conception de la gestion des personnels de l’Etat. Les exigences, désormais plus pressantes d’éthique et de déontologie, de transparence et de lutte contre la corruption, de déconcentration, d’évaluation des performances, d’innovation et d’efficacité participent de cette nouvelle orientation de la Fonction publique.

Il convenait donc de mesurer l’impact réel de ces changements sur la nature et les missions de ces Fonctions publiques à travers les grandes tendances de leur évolution.

* Les objectifs d’une telle démarche sont évidents

§ D’une manière générale, les progrès dans la gestion des affaires publiques dans un contexte de mondialisation devraient se traduire par une tendance vers l’harmonisation des systèmes administratifs au moins dans les espaces francophone et lusophone africains qui somme toute, présentent de nombreuses similitudes. Dans cette perspective, les conclusions qui se dégagent de l’observation des Fonctions publiques éclairent sur les progrès réalisés en matière de coopération et de l’intégration sous-régionales, et, d’une certaine manière, contribuent à leur renforcement.

§ D’une manière plus spécifique, l’observation des tendances de l’évolution à des Fonctions publiques dans l’espace francophone permet de vérifier, et au besoin de rectifier l’image monolithique que l’on donne ; elle permet surtout aux partenaires au développement, mais également à l’OFPA de concevoir des programmes régionaux de modernisation ou de réforme de l’Administration, basés sur des questions et préoccupations communes à plusieurs pays.

* La problématique de l’observation des tendances découle de ce qui précède.

Il s’agit de rechercher si, et jusqu’à quel point, les systèmes des Fonctions publiques de la carrière s’adaptent aux exigences nouvelles de la gestion des affaires publiques et en quoi l’évolution ainsi observée affecte la réforme ou la modernisation des Administrations publiques.

De ce point de vue, on observe

§ le maintien, voire le renforcement du cadre institutionnel du système de la carrière,

§ mais également son aptitude à intégrer les nouveaux principes de la gestion des

affaires publiques.

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MAINTIEN ET RENFORCEMENT

DU CADRE INSTITUTIONNEL DU SYSTEME DE LA CARRIERE

Les pays africains ont hérité de la France le système de la Fonction publique de carrière qu’on qualifie également de Fonction publique des diplômes. Les grands principes qui régissent le cadre institutionnel de ce système, bien que connus, méritent d’être rapidement rappelés. Mais surtout, les raisons pour lesquelles il se maintient et même se renforce sont significatives et méritent d’être relevées.

LE CADRE INSTITUTIONNEL

La relative uniformité du cadre institutionnel des fonctions publiques africaines

Les Fonctions publiques des pays francophones africains sont régies par un cadre institutionnel dont les dispositions sont pratiquement les mêmes.

Le champ d’application du statut et le droit applicable

La qualification du texte de base peut varier : statut général des fonctionnaires, de la Fonction publique, des agents permanents de l’Etat. Le principe reste cependant le même : ces textes déterminent toujours, en général par soustraction, les catégories des personnels de l’Etat auxquels ils s’appliquent.

Le droit applicable aux fonctionnaires dans leurs rapports avec l’Administration, ainsi que dans la plupart de leurs relations avec les usagers est un droit spécial, soit que les règles de fond sont différentes des règles du droit privé, soit qu’elles sont appliquées par un juge spécial (chambre administrative de la Cour suprême du Bénin ; Tribunal administratif et Chambre administrative de la Cour suprême au Burkina Faso ; Chambre administrative de la Cour suprême ou Cour constitutionnelle au Bénin ; tribunaux régionaux et Conseil d’Etat au Sénégal).

L’organisation de la Fonction publique

L’organisation de la Fonction publique varie légèrement d’un pays à l’autre, mais reste fonder sur les mêmes principes.

* Au sommet, il y a toujours un Ministère chargé de la Fonction publique dont la dénomination peut changer d’un pays à l’autre, et dans le même pays, varier d’un remaniement ministériel à l’autre : Ministère de la Fonction publique et du développement institutionnel au Burkina Faso ; Ministère de l’emploi, de la fonction publique et de la formation professionnelle au Centrafrique ; Ministère de la modernisation de l’Etat au Sénégal jusqu’en mars 2000, Ministère de la Fonction publique, du travail et de l’emploi au Sénégal depuis mars 2000, etc…

Ces Ministères sont dotés d’organigrammes diversifiés mais comportent tous une direction chargée de l’administration des personnels. Précisément, la seule définition satisfaisante du « fonctionnaire » ou de l’ « agent permanent de l’Etat » c’est d’être administré par cette direction. Les actes d’administration pris par le Ministre chargé de la Fonction publique et initiés par cette direction sont relatifs au recrutement des personnels, à leur nomination, titularisation, ou déroulement de leur carrière, à leur sortie de service. En revanche, il revient aux Ministres utilisateurs de prendre les actes de gestion, par exemple la notation, certaines sanctions disciplinaires, les affectations et les mutations.

* La Fonction publique comporte également des organismes d’administration, de gestion et de consultation dont les dénominations varient.

- Par exemple : Conseil consultatif national de la fonction publique ; les Commissions paritaires et le Conseil de santé.

- Au Burkina Faso, le Conseil consultatif de la fonction publique ; le Comité Technique paritaire ; le Conseil de discipline et le Conseil d’administration du secteur ministériel.

- Au Centrafrique : le Conseil supérieur de la fonction publique ; la Commission permanente d’évaluation et de dotation des emplois ; le Conseil médical ; la Commission d’épuration administrative chargée de formuler les recommandations relatives au licenciement à la révocation ou à la mise à la retraite d’office des fonctionnaires.

- Au Sénégal : le Conseil supérieur de la fonction publique ; le Conseil de discipline ; le Conseil de santé ; la Commission administrative paritaire ; la Commission nationale de classement des diplômes ; la Commission nationale des contrats spéciaux.

* Les fonctionnaires ou agents permanents de l’Etat sont hiérarchisés par catégories selon leur niveau de qualification et de recrutement et regroupés dans des corps selon les grades auxquels ils ont vocation.

Les conditions d’entrée

Elles sont pratiquement identiques par tous ces pays.

Si le concours externe (direct) ou interne (professionnel) reste le mode normal de recrutement, les statistiques font apparaître une profession rapide des autres modes de recrutement, notamment contractuels, liés à l’extension dans le secteur public des principes de la flexibilité de l’emploi.

Pendant les deux ou trois premières décennies des Indépendances, les Ecoles et Instituts d’Administration publique constituaient des voies privilégiées, voire exclusives du recrutement dans les Fonctions publiques. N’ayant pas su s’adapter aux mutations rapides induites par les programmes d’ajustement structurel, elles ont été, pour la plupart marginalisées. Des efforts sont à présent entrepris, y compris au niveau des Nations Unies pour revaloriser leurs missions, redéfinir les axes, stratégies et niveaux de leur intervention, adapter leurs méthodes pédagogiques, le contenu des enseignements dispensés, et le profil de leurs enseignants.

La carrière

Le schéma de la carrière des fonctionnaires est théoriquement le même dans tous ces pays.

* Les positions sont celles héritées du système français : l’activité, le détachement, la disponibilité. La position « sous les drapeaux » prévue par les textes n’a de portée que si le service militaire est obligatoire. Les différents régimes de congés sont assimilés à l’activité. La position « hors cadre » (Bénin) est de moins en moins usitée.

* La rémunération reste toujours fixée par une grille qui indique la valeur du point d’indice. Toutes ces Fonctions publiques sont confrontées à des problèmes similaires de coordination ou d’harmonisation des échelles indiciaires des différents corps.

* Le déroulement de la carrière est dominée par le régime de la notation et de l’avancement.

L’avancement à l’ancienneté, qui subsiste dans tous les pays concernés, présente de moins en moins d’intérêt, sauf qu’il devient onéreux, sans contrepartie en termes d’efficacité. C’est en effet un avancement automatique tous les deux ou trois ans, selon le cas, le fonctionnaire avance en classe et en échelon, indépendamment de la notation dont il a pu faire l’objet.

En revanche, l’avancement au choix, ou au grade est un élément fondamental du système des Fonctions publiques concernées. Dans sa logique, il consiste à choisir un nombre restreint de fonctionnaires, en raison de leur mérite et de les avancer au grade supérieur. La Fonction publique se présentera alors comme une pyramide ; les fonctionnaires, de plus en plus méritants, mais de moins en moins nombreux, sont promus dans les grades supérieurs.

L’application de ce principe suppose un système de notation qui récompense effectivement le mérite. C’est ce qui explique la relation entre le système de notation et le système de l’avancement au choix.

Dans les faits cependant, les éléments d’appréciation sont subjectifs et la note chiffrée est uniforme, excessive.

Cette pratique affecte négativement les mécanismes de l’avancement au choix. En effet, comme la notation ne permet plus d’évaluer les mérites propres de chaque fonctionnaire, la solution à la fois pratique et légale, c’est de rendre l’avancement au choix automatique, ce qui revient à l’utiliser dans le sens opposé à celui pour lequel il était institué.

Les tentatives de différenciation

Des différenciations ont toujours existé, d’un pays à l’autre, dans le cadre institutionnel des systèmes des Fonctions publiques africaines. Au départ, il s’agissait de simples nuances, ou de différenciations terminologiques. Mais de plus en plus, on observe des changements de perspective, tendant à rapprocher ces Fonctions publiques du système des emplois.

Le contexte dans lequel ces changements s’inscrivent ce sont les mutations suscitées par la mise en œuvre des programmes d’ajustement structurel. Pour différentes raisons, on a fait croire, et on soutient toujours que le système des emplois est plus performant, plus efficace, garantit de meilleurs résultats que le système de la carrière et permet la maîtrise de la masse salariale.

La mise en application de cette doctrine dans certains pays africains est dominée par une préoccupation majeure : trouver des mécanismes qui permettent de responsabiliser les fonctionnaires, d’en sélectionner les meilleurs et d’en tirer les conséquences quant à leurs rémunérations.

Certains pays comme le Cameroun ont alors introduit dans leur système la notion de poste de travail. Il s’agit d’un ensemble d’éléments décrivant le profil du futur titulaire du poste, ses missions et les objectifs qui lui seront assignés.

D’autres, et c’est le cas du Sénégal, du Burkina Faso et du Bénin considèrent la réforme de la notation comme l’élément clé du nouveau système, dans la mesure où elle joue un rôle d’entraînement dans les réformes.

En effet, elle suppose au préalable une meilleure définition des emplois, ainsi que du profil de leurs titulaires ; elle permet de distinguer, voire d’identifier les meilleures fonctionnaires et par suite, d’organiser un système d’avancement au choix fondé sur le mérite et d’en tirer les conséquences quant à la rémunération des fonctionnaires les plus performants. La notation devient ainsi un outil indispensable de la politique des ressources humaines dans l’Administration, et c’est entre autres pour cette raison qu’on lui préfère désormais le concept d’évaluation.

* Le système sénégalais repose sur les principes ci-après.

- La notation : se traduit annuellement par une appréciation et une note chiffrée attribuée à tout fonctionnaire en activité ou en service détaché.

- Le pouvoir d’évaluation appartient au chef de service direct.

- Pour leur évaluation, les fonctionnaires sont répartis en trois groupes selon les fonctions qu’ils assument ;

§ premier groupe : les personnels chargés de fonctions de direction ou de supervision ;

§ deuxième groupe : les personnels chargés de fonctions d’étude, de conseil ou de contrôle ;

§ troisième groupe : les personnels chargés de fonctions opérationnelles.

- Des coefficients permettent de déterminer la note chiffrée.

§ Pour les personnels occupant les fonctions de direction ou de supervision :

1. qualités professionnelles, coef. 2 ;

2. comportement au travail, coef. 2 ;

3. aptitude à diriger, coef. 3 ;

4. rendement, coef. 3.

§ Pour les personnels occupant les fonctions d’étude, de conseil ou de contrôle :

1. qualités professionnelles, coef. 2 ;

2. comportement au travail, coef. 2 ;

3. rendement, coef. 3 ;

4. créativité, coef. 3.

§ Pour les personnels occupant les fonctions opérationnelles :

1. qualités professionnelles, coef. 2 ;

2. comportement au travail, coef. 2 ;

3. rendement, coef. 3 ;

4. créativité, coef. 3.

La note chiffrée annuelle et l’appréciation globale sur la fiche d’évaluation sont communiquées au fonctionnaire concerné.

Les éléments de l’évaluation sont versés dans le dossier de l’intéressé.

Le barème et l’échelle d’appréciation sont les suivants :

0 : très mauvais

1 à 5 : mauvais

6 à 10 : médiocre

11 à 12 : passable

13 à 15 : assez bien

16 à 17 : bien

18 : très bien

19 à 20 : excellent.

L’annotateur est le supérieur hiérarchique immédiat du fonctionnaire.

Le nouveau système d’évaluation des fonctionnaires du Sénégal n’introduit que des innovations timides par rapport à la réglementation antérieure. Il est donc peu probable qu’il permette de résoudre le problème difficile de l’avancement au choix qui se pose à toutes les Fonctions publiques. Ce n’est pas en créant trois groupes de fonctionnaires et en réaménageant les barèmes et les échelles d’appréciation que l’on évitera l’inflation des notes, les notes excessives ou arbitraires. Le nouveau système d’évaluation devait s’accompagner de réformes profondes ayant pour objet la description rigoureuse des postes ainsi que des éléments différenciés d’appréciation de ses titulaires, le tout dans le cadre d’une organisation des structures de l’Administration.

* Le système burkinabè est ainsi structuré.

- D’abord les textes réglementent la typologie, la description des emplois et l’organisation des structures

§ Les textes distinguent les emplois publics permanents (emplois de conception, de direction ou de prestations intellectuelles et techniques de haut niveau ; emplois d’application ; emplois d’exécution), et les emplois publics non permanents.

Le fonctionnaire stricto sensu est celui qui a vocation à occuper l’un des emplois permanents définis, tandis que le contractuel de la Fonction publique (article 172 du statut) a vocation à occuper les emplois permanents autres que ceux auxquels les fonctionnaires peuvent prétendre, ainsi que les emplois publics non permanents destinés à la réalisation d’activités extraordinaires ou conjoncturelles des administrations centrales ou déconcentrées de l’Etat.

Des décrets fixent, par ministère, la liste des emplois publics permanents.

§ Le système est verrouillé par les dispositions de la loi du 5 mai 1998 qui imposent une organisation uniforme à toutes les structures de l’Administration centrale, lesquelles comprennent le Secrétaire général, la Direction générale et le service.

Pour les Administrations déconcentrées, l’organisation comprend trois niveaux : la Direction générale, la Direction provinciale et le Service départemental.

Aux termes de l’article 10 de la loi, « toute proposition de création ou de modification des structures doit prévoir les ressources humaines, matérielles et financières nécessaires au fonctionnement des structures concernées ». L’article 11 prescrit des exigences similaires pour la suppression des structures. Il est ainsi conçu : « toute proposition de suppression de structure doit, en outre, être accompagnée d’un plan de redéploiement des ressources précédemment mises à la disposition de la structure ».

La typologie des emplois se trouve ainsi en harmonie avec l’organisation des structures.

- Ensuite est institué le système d’évaluation.

§ Le pouvoir d’évaluation appartient au supérieur hiérarchique immédiat du fonctionnaire.

§ Chaque année, un contrat d’objectifs est établi entre le fonctionnaire et son supérieur immédiat. Ce programme prend comme référence le programme d’activités de la structure au sein de laquelle le fonctionnaire est affecté. Il fixe des critères d’appréciation différenciés, compte tenu de l’emploi qu’il occupe. Le contrat d’objectif est signé par le fonctionnaire et son supérieur hiérarchique, et chacun des deux en garde copie.

§ A la fin de l’année a lieu un entretien d’évaluation entre le fonctionnaire et son supérieur hiérarchique. Cet entretien a pour objet de comparer les résultats attendus et ceux atteints par le fonctionnaire. A la suite de cet entretien, une note chiffrée cotée de 1 à 10 est attribuée au fonctionnaire et lui est communiquée sur-le-champ par son supérieur hiérarchique.

§ Toute personne ayant intérêt à agir, le fonctionnaire ou ses collègues peut attaquer la note chiffrée par un recours hiérarchique devant le Ministre compétent ou saisir le tribunal administratif d’un recours contentieux.

§ S’il est établi que la notation est complaisante ou abusive, le notateur est passible de sanctions disciplinaires.

- Enfin, l’avancement est organisé sur ces bases et combine les principes de la Fonction publique des emplois avec ceux de la carrière.

§ L’avancement d’échelon, ou à l’ancienneté est maintenu. Il s’effectue tous les deux ans, mais à la condition que la moyenne des notes calculée sur la même période soit au moins égale à 6/10.

§ L’avancement « de classe » (qui correspond dans d’autres systèmes à l’avancement de grade ou au choix), s’effectue selon les règles suivantes.

* Les fonctionnaires occupant le même emploi sont regroupés en trois classes selon leurs performances et leur mérite professionnel, la 3^ème classe étant hiérarchiquement la plus élevée.

* Les fonctionnaires ayant accompli dix ans de service dans la première classe et dont la moyenne des notes, calculée pour la même période est au moins égale à 8/10 sont promus à la deuxième classe ; sont promus à la troisième classe les fonctionnaires ayant accompli huit ans dans la deuxième classe et dont la moyenne des notes, pour la même période, est au moins égale à 8/10.

* Dans tous les cas, l’avancement d’une classe à l’autre n’est pas subordonné à l’épuisement des échelons dans la classe précédente.

* Le système béninois en cours d’élaboration est assez proche du système burkinabè.

L’objectif de départ était de mettre en place un nouveau système d’avancement au mérite. Du fait de l’hostilité des syndicats à la notion même de mérite, le mécanisme a été rebaptisé : nouveau système de carrière et de rémunération des agents de l’Etat. Il repose toujours sur le principe selon lequel la promotion doit bénéficier aux agents les plus méritants identifiés à l’aide d’outils tels que le contrat d’objectifs ou la lettre de mission.

Il est envisagé que sa mise en œuvre se fasse progressivement, à partir d’un ministère pilote, après que les textes qui le consacrent auront été adoptés.

- La portée de ces différenciations reste limitée.

D’une part en effet, elles ne modifient pas la nature des systèmes de carrière de ces Fonctions publiques : le recrutement et le classement se font toujours sur la base des diplômes ; la formation initiale reçue par les personnels au moment de leur recrutement doit toujours être complétée ou continuée tout au long de leur carrière.

D’autre part, il est prématuré d’apprécier les résultats de ces réformes. D’ores et déjà, l’institution du « poste de travail » au Cameroun ne semble pas avoir été un succès, faute de l’avoir dès le départ, accompagné de réformes structurelles appropriées. Au Sénégal, la réforme de la notation n’a pas produit les effets escomptés, parce qu’elle n’avait pas été accompagnée d’une charte de la déconcentration ainsi que d’un texte fixant les normes de création des structures. Le système béninois est en gestation et, au Burkina Faso, il faut attendre les premières évaluations pour l’apprécier.

LES RAISONS DU MAINTIEN DU CADRE INSTITUTIONNEL DE LA CARRIERE

Les systèmes des Fonctions publiques de la carrière se sont maintenus et même renforcés depuis les Indépendances.

Les changements de régimes dont la plupart sont issus de coups d’Etat, qu’ils restent militaires, ou qu’ils deviennent libéraux, socialistes ou marxistes, n’ont pas affecté les systèmes des Fonctions publiques. Les Fonctions publiques ont également survécu aux programmes d’ajustement structurel alors même que dans certains cas on n’excluait pas qu’elles deviennent un secteur en voie d’extinction. Les conférences nationales elles-mêmes n’ont pas remis en cause les Fonctions publiques de la carrière.

Parmi les nombreuses raisons qui expliquent ce phénomène, quatre au moins méritent d’être relevées.

Le rôle social de la Fonction publique

La Fonction publique est toujours perçue en Afrique et joue le rôle d’une grande œuvre sociale. L’emploi public salarié ne nourrit pas seulement le fonctionnaire qui le perçoit, mais est redistribué à travers des réseaux familiaux et sociaux complexes. La pérennité de cet emploi reste donc un facteur d’équilibre social important.

Le rôle économique de la Fonction publique

Tant que le secteur privé ne se sera pas suffisamment développé, la Fonction publique restera le secteur pilote du développement. L’effet pervers de cette situation, c’est qu’elle est le réceptacle de toutes les tensions économiques, sociales, voire culturelles de la société. Les contrariétés économiques non résolues ou insolubles, les revendications sociales, les contraintes résultant des choix économiques, rejaillissent, presque instantanément sur la Fonction publique.

A cela s’ajoute que le secteur privé n’a pas encore produit ses lettres de noblesse en Afrique. Le label de qualité se trouve toujours dans le secteur public : les meilleurs médecins sont dans les hôpitaux, et le succès de nombreuses écoles privées tient du fait qu’elles se donnent les moyens d’utiliser les enseignants du secteur public.

Le rôle politique de la Fonction publique

En Afrique, l’Etat ne fonctionne pas et fonctionnerait difficilement comme une entreprise privée. La faiblesse du tissu économique, la fragilité du tissu social, les antagonismes religieux, ethniques et raciaux, imposeront longtemps à l’Etat des obligations de service public que seule une Fonction publique transcendant ces clivages peut impulser. C’est l’une des raisons pour lesquelles, en Afrique, la réforme de l’Administration est inséparable de la réforme de l’Etat.

En outre, l’on ne doit pas perdre de vue que l’élite politique africaine est encore largement recrutée dans la Fonction publique qui, de ce fait, reste la cheville ouvrière de l’Etat.

Les effets pervers de la mondialisation

On aurait pu penser que la mondialisation sonnerait le glas du système de la carrière du fait des valeurs et principes qu’elle véhicule ou qu’on lui impute : la mobilité et la flexibilité de l’emploi, la concurrence et la compétitivité, etc…

En réalité, et ce n’est pas le moindre paradoxe de ce phénomène, la mondialisation va renforcer le système de la carrière, au moins pour deux raisons. D’abord, par sa nature, elle rend difficile la mise en œuvre d’une Fonction publique des emplois : les mutations étant rapides, la formation sera continue et quasi permanente quelle que soit la qualification des personnes recrutées. Ensuite, le système de la carrière paraîtra de plus en plus comme un système refuge, sécuritaire, dans un environnement international dont l’Afrique n’a pas la maîtrise.

L’ancrage du système de la carrière dans l’espace francophone ne signifie pas qu’il devrait évoluer en vase clos. Au contraire, il ne peut survivre et se pérenniser qu’en s’ouvrant et en s’adaptant aux principes nouveaux de la gestion des affaires publiques.

OUVERTURE ET ADAPTATION

DES FONCTIONS PUBLIQUES AFRICAINES

AUX PRINCIPES NOUVEAUX DE LA GESTION DES AFFAIRES PUBLIQUES

Au cours des dernières années, la mondialisation, ainsi que ses conséquences sur la reformulation des missions et du profil de l’Etat, ont mis en relief la récurrence des problèmes sociaux et économiques, l’émergence des valeurs nouvelles qui conditionnent la bonne gestion des affaires publiques, ainsi que les principes d’organisation qui permettent de les traduire dans les faits.

LA RECURRENCE DES PROBLEMES SOCIAUX ET ECONOMIQUES

Le nouvel environnement international a aggravé les tensions sociales et économiques que le choc pétrolier de 1970 avait provoquées. La récurrence de ces questions modifie profondément la configuration des Fonctions publiques africaines.

Les problèmes sociaux

Les Fonctions publiques africaines ont été marquées ces dernières années par le défi de la diversité et l’épreuve des conflits.

Le défi de la diversité

Le concept anglo-américain « diversity » que l’on traduit par diversité, exprime l’idée bien connue selon laquelle la Fonction publique est un microcosme de la société elle-même. Comme celle-ci, elle est caractérisée par la diversité dans tous les domaines et sous différents aspects : le sexe, l’âge, les attitudes et comportements, la religion, la langue, la race, l’aptitude ou l’inaptitude physique, les valeurs culturelles, le rang social, la formation, l’expérience, etc…

§ L’intérêt du concept tient, non pas à cette constatation elle-même, mais aux conséquences que l’on veut ou prétend en tirer : intégrer tous les aspects de la diversité dans la gestion des affaires publiques de manière à instituer des Fonctions publiques mieux intégrées ; reconnaître et organiser la diversité, et non l’étouffer, de manière à s’adapter à sa forte et irréversible croissance, et de ce fait, à la maîtriser. Les travaux entrepris sur ces questions devraient connaître le point culminant en 2001, proclamé par les Nations Unies année du Dialogue entre les Civilisations.

§ Sans nier l’intérêt de cette démarche, il convient d’en souligner les limites et les difficultés de la mise en œuvre.

D’abord, elle n’est pas tout à fait nouvelle sauf que la prise en compte de la diversité dans la Fonction publique a souvent été abordée de biais, par exemple, à travers les mesures de protection des minorités, les réformes tendant à garantir l’égalité des chances entre agents publics. L’innovation consiste à faire de tels mécanismes, non plus l’exception, comme cela a été le cas jusqu’à présent, mais le principe même de la gestion des Fonctions publiques. Or, c’est un phénomène social bien connu que l’octroi d’avantages à une catégorie de personnes, même défavorisées, rompt l’équilibre actuel et conduit les catégories qui s’estiment à tort ou à raison lésées à récupérer par d’autres voies ce qu’elles estiment avoir perdu. Ce phénomène doit être pris en compte dans les stratégies de la gestion de la diversité.

Ensuite, on devrait se demander jusqu’où on peut aller dans cette voie, sans remettre en cause tout l’équilibre même de la Fonction publique. La discrimination positive dont l’Affirmative Action en Afrique du Sud est l’une des manifestations, constitue une limite qu’il sera difficile de franchir. Il faudrait en effet éviter, au nom de la gestion de la diversité, à en arriver au nivellement par le bas des personnels de l’Etat. Cela conduirait à récompenser la médiocrité au moment même où l’on veut construire la Fonction publique sur le mérite et la compétitivité.

Enfin, la nouvelle doctrine remet implicitement en cause l’idée selon laquelle le fonctionnaire n’est pas un citoyen comme les autres. Or, toute la légitimité de la Fonction publique découle de cette idée. Elle signifie que la Fonction publique est un corps social dédié au service public. Les droits, obligations et sujétions reconnus ou imposés au fonctionnaire se justifient par les missions de service public qui lui sont confiées. Dans un tel contexte, bien que la Fonction publique soit le microcosme de la société, la gestion de sa diversité ne peut pas être une duplication de celle de la société.

L’épreuve des conflits

L’idée même d’un conflit opposant l’Administration à son personnel était incompatible avec l’Administration classique dominée par le principe d’autorité. On se souvient par exemple que c’est à la suite d’une longue évolution qu’on a dû reconnaître le droit de grève dans la Fonction publique.

Les perspectives ont changé et se sont accélérées depuis la mise en œuvre des programmes d’ajustement structurel. Comme on l’a expliqué plus haut, les Fonctions publiques africaines cristallisent et canalisent toutes les tensions sociales. En effet, dans un contexte caractérisé par la faiblesse du secteur privé incapable, dans la plupart des cas, de générer des emplois durables, l’Administration demeure un grand employeur. Du coup, les Fonctions publiques deviennent le réceptacle des mécontentements et des frustrations de la société.

Cette situation explique, en partie, les conflits qui bloquent de nombreuses réformes administratives : les programmes de modernisation sont remis en cause par les partenaires sociaux qui craignent pour la sécurité de leurs emplois ou leurs droits acquis. Ces conflits conduisent souvent les Gouvernements, soit à abandonner certains plans d’action de modernisation de leurs administrations, soit à les réévaluer, alors même qu’ils auraient déjà fait l’objet de négociations avec les partenaires au développement. En définitive, dans certains cas extrêmes, un climat lourd de tensions s’installe dans le secteur public, et anéantit les acquis positifs de plusieurs années de réformes.

Deux types de solutions sont en cours d’expérimentation dans les Fonctions publiques.

* Le dialogue social

Le premier type de solution qu’on essaie depuis plusieurs années pour gérer les conflits dans les Fonctions publiques est un ensemble de processus et de mécanismes qu’on qualifie de dialogue social et qui repose sur le rôle accru donné aux personnels et surtout à leurs représentants.

Ce processus se développe sur deux plans.

§ La participation, la consultation ou la négociation, techniques déjà anciennes, sont désormais utilisées comme procédés courants de la gestion des personnels de l’Etat. Elles revêtent plusieurs modalités : contacts informels entre les personnels et leurs représentants au sein des Ministères ; procédures paritaires associant les représentants des personnels aux décisions concernant ceux-ci, participation indirecte à travers les commissions paritaires et autres organismes représentatifs des Fonctions publiques, etc…

Le recours à ces procédés a sans doute permis de prévenir plusieurs conflits. Mais d’autres réapparaissent au moment de la mise en œuvre des projets consensuels.

§ La recherche du consensus est relativement plus récente. Elle s’est imposée par nécessité, et aussi parce que la plupart des partenaires du développement exigent de plus en plus que les Gouvernements ne leur soumettent que des projets ayant fait l’objet d’un consensus politico-social. Ils veulent ainsi éviter de s’engager à financer les projets qui seront ensuite remis en cause à la suite des conflits sociaux.

Cette exigence a conduit plusieurs pays à développer ce qu’on pourrait appeler la législation de consensus ; les gouvernements cherchent alors, par la négociation à obtenir l’accord des partenaires sociaux avant la mise en œuvre des réformes. Ils pensent que les projets consensuels supprimeront, ou au moins préviendront les conflits.

La législation de consensus se heurte à de nombreuses difficultés. En effet :

- la plupart des réformes administratives entraînent l’adoption de nouvelles lois ou la modification de certaines lois en vigueur. Un projet de consensus suppose que l’Assemblée représentative renonce à son droit constitutionnel d’amendement des lois, pour ne pas remettre en cause le consensus obtenu entre les différentes parties prenantes, ce qui est difficilement applicable dans un régime démocratique.

- Les projets ou textes de consensus sont souvent ambigus. Ce sont des textes attrape-tout dans lesquels coexistent des exigences souvent contradictoires difficiles à mettre effectivement en œuvre, et de ce fait, sources de nouveaux conflits.

* La médiation sociale

Le principe de la médiation sociale, c’est de résoudre les conflits sociaux par le recours à une tierce personne.

L’idée elle-même est ancienne.

En effet, pendant longtemps, et aujourd’hui encore, c’est la procédure contentieuse sous l’autorité du juge, tiers aux parties, qui est utilisée pour résoudre de nombreux différends opposant l’Administration à certains de ses personnels.

Or, la procédure contentieuse conduit toujours à désigner un vainqueur et un vaincu, et par conséquent à pérenniser les frustrations qui ont conduit les parties devant le juge. En apparence, le conflit semble résolu, mais en fait, il couve, et rejaillira dès que l’une des parties s’estimera, à tort ou à raison, être en mesure de revaloriser ses droits par le recours à des procédures extra-judiciaires.

Dans la médiation, en revanche, la tierce personne n’est pas le juge officiel, institutionnalisé dans la constitution, mais peut être un juge privé (ce qui est le cas pour l’arbitrage), ou simplement un intermédiaire ayant une autorité suffisante pour prévenir les conflits entre les parties ou les résoudre.

La médiation s’est d’abord développée en matière commerciale ou elle constitue avec la conciliation l’une des procédures non contraignantes les plus usitées. Elles déterminent les conditions auxquelles un tiers prête assistance aux parties pour engager la négociation ou la faire aboutir.

Certains introduisent cependant des nuances entre les deux procédures. Ainsi, le conciliateur se contenterait d’encourager les parties à mettre en œuvre leur propre solution, tandis que le médiateur serait plus actif, les aiderait à trouver une solution acceptable, et même, leur ferait admettre ses propres propositions de règlement. En réalité, dans les faits, les missions respectives du conciliateur et du médiateur sont difficiles à distinguer. En outre, en matière sociale, une telle distinction ne présenterait pas d’intérêt pratique ; la médiation sociale est nécessairement active ; son objectif est atteint s’il parvient à faire appliquer aux parties leur propre solution, ou, en cas de besoin, à leur en proposer une autre.

Plusieurs Etats Africains ont institué un Médiateur de la république chargé d’améliorer les relations entre les usagers et l’Administration, sans se substituer à la justice.

La médiation sociale appliquée aux Fonctions publiques peut certes utiliser les outils de conciliation et de négociation développés par le Médiateur de la république, mais elle se situe sur un autre plan ; elle tente d'instaurer la paix sociale au sein même de l’Administration. Du succès de ses objectifs dépendent la cohésion de l’Administration, sa capacité de s’adapter à son environnement et de mieux répondre aux attentes des usagers, ainsi que le succès des réformes entreprises pour la moderniser.

Pour qu’un tel objectif soit atteint, il faudrait que, par des actions de formation appropriées, les fonctionnaires, notamment ceux chargés de la gestion des ressources humaines, soient initiés aux techniques de la médiation sociale appliquée aux Fonctions publiques. Il faudrait ensuite que soient conçus et disponibles des outils d’élaboration, de mise en œuvre, de suivi et d’évaluation de médiation sociale dans les Administrations publiques.

Le règlement de médiation pourrait être l’un des outils privilégiés. Comparable au compromis d’arbitrage, il tracerait un cadre et poserait des principes souples permettant à une tierce personne, dotée d’une autorité morale incontestée par les parties, de résoudre le conflit qui les oppose.

Les problèmes économiques

En raison de son rôle déterminant dans le fonctionnement de l’Etat, les Fonctions publiques africaines sont affectées, et frappées de plein fouet par la crise économique mondiale qui perdure, ainsi que par l’une de ses conséquences, les programmes d’ajustement structurel.

Cette situation est aggravée par des erreurs de diagnostic et de conception des programmes et projets d’aide au développement de certains partenaires. Ainsi :

- le programme des départs volontaires des fonctionnaires avait été mis en œuvre à un moment où le secteur privé, non restructuré encore, ne pouvait pas accueillir les déflatés ;

- le programme de renforcement des capacités du secteur privé avait été mis en œuvre alors que le secteur public, et notamment l’Administration publique, chargée de coordonner et de piloter les politiques n’avait pas bénéficié d’appuis significatifs en matière de réformes et de modernisation ;

- les politiques de privatisation ont pratiquement échoué, parce qu’elles n’avaient pas été précédées par des aides appropriées aux Etats afin de leur permettre de clarifier leurs missions et de prendre des décisions politiques claires quant au champ et à l’étendue du service public ;

- l’engouement pour une Fonction publique des emplois ne tient pas compte du fait que son succès dépend des actions de formation des fonctionnaires qui n’en sont qu’à leurs premiers balbutiements.

Trois effets pervers découlent de cette situation.

§ La précarité des emplois publics dans un système qui tire sa légitimité de la stabilité de ses structures. En effet, le système de la carrière ne survit qu’au prix de compressions et suppressions successives d’emplois effectuées à travers des mesures telles que la réforme des rémunérations, ou les réorganisations et restructurations des services.