Quel regard peut-on porter sur le concept de Gouvernance à partir des pays du Sud, notamment africains ? Un bref rappel des circonstances dans lesquelles ce concept avait été introduit en Afrique éclairera la réponse à cette question.

Pour toutes sortes de raisons historiques et économiques, l'Etat interventionniste, au sens d'Etat entrepreneur ou d'Etat providence, semblait répondre aux besoins du développement des pays africains au cours des deux premières décennies de leurs indépendances, malgré la crise mondiale qui commençait à les frapper, aggravée par le choc pétrolier de 1973.

A partir de 1980, on commençait à s'apercevoir qu'on avait sous-estimé l'ampleur de la crise et, qu'au lieu de renforcer le rôle dirigiste de l'Etat en matière économique, il fallait au contraire inverser complètement la perspective et s'orienter vers la libéralisation de l'économie. C'est dans ces conditions qu'étaient apparues des expressions nouvelles décrivant le renouveau du libéralisme, telles que : la fin de l'Etat providence, la libéralisation de l'économie, la privatisation des entreprises publiques, la déréglementation, etc…, le tout véhiculé par le nouveau concept stratégique désormais célèbre : " moins d'Etat, mieux d'Etat ".

Implicitement mais nécessairement, le " moins d'Etat, mieux d'Etat " entraîne un recentrage des missions de l'Etat et une redéfinition de son profil. Le " moins d'Etat " se tourne vers le passé pour décrire ce qu'il faut changer ; le " moins " suggère que ce changement doit être réducteur, qu'il s'agit de décharger l'Etat de quelque chose. Le " mieux d'Etat " est un regard sur l'avenir ; il décrit ce qui sera ou devra être la nouvelle image, le nouveau profil de l'Etat ; et le " mieux " exprime en abrégé un jugement de valeur qui suggère qu'il s'agira d'un changement qualitatif ; que le profil de l'Etat, lorsqu'on l'aura déchargé de quelque chose, sera préférable à ce qu'il est actuellement.

Pendant quelques années, et aujourd'hui encore, c'est une lecture purement économique de ce concept qui a prédominé et qui a donné naissance à une première génération des réformes.

Mais comme il fallait s'y attendre, on a constaté dans les faits les limites de cette approche économique. Aussi, développe-t-on de plus en plus une conception managériale des réformes et des mutations de l'Etat : ce n'est plus le rôle économique de l'Etat qui est déterminant, mais la gouvernance, c'est-à-dire la manière dont il assume ses fonctions, sa capacité de régulation et d'impulsion, son aptitude à piloter la société.

La gouvernance suggère l'idée selon laquelle on peut, sans transformer un instrument, en obtenir un meilleur rendement, lorsqu'on sait l'utiliser. Dans cette perspective, l'innovation ne résiderait pas dans les réformes, mais dans l'art de piloter l'Etat ou l'Administration, en orientant ses différentes composantes et structures de manière à optimiser leur rendement et leur efficacité.

La gouvernance n'exclut pas les réformes. Toutefois, contrairement aux prémisses du " moins d'Etat, mieux d'Etat ", elle n'envisage pas les réformes en elles-mêmes, comme moyen de modifier le rôle de l'Etat, mais en tant qu'elles constituent des indicateurs de performance de la gestion des affaires publiques, autrement dit, en tant qu'elles sont des outils efficaces de pilotage de l'Etat ou de l'Administration.

C'est dans ces conditions que la gouvernance, d'origine nord-américaine, s'est imposée comme nouveau concept stratégique de la gestion des affaires publiques.

Les facettes de la gouvernance (ou de la bonne gouvernance) sont multiples et traduisent bien l'ambiguïté du concept.

Pour les institutions de Bretton Woods, la bonne gouvernance, c'est la bonne gestion économique (la bonne application des programmes d'ajustement structurel, l'assainissement du cadre macro-économique, la restauration des grands équilibres financiers, etc…)

Pour les Nations Unies et la plupart des Agences de développement, la bonne gouvernance, c'est la bonne gestion des affaires publiques et de la démocratie aussi bien au plan politique, économique, qu'administratif, avec, comme principaux indicateurs : la transparence, l'éthique et le respect de la déontologie dans la conduite des affaires ; l'indépendance et la crédibilité des juges et des tribunaux ; des élections libres, transparentes, organisées par une commission électorale indépendante ; la décentralisation ; le renforcement des contre-pouvoirs (presse, société civile, etc…)

Dans le discours, le concept de gouvernance a exercé et exerce toujours en Afrique un certain attrait : d'abord, comme tout concept nouveau, il bénéficiait dès le départ d'une légitime curiosité intellectuelle, ainsi que l'intérêt pour la recherche de nouveaux fondements des politiques publiques ; ensuite, en raison de son origine nord-américaine, et du fait qu'il était véhiculé par les puissantes institutions de Bretton Woods (Banque Mondiale et Fonds Monétaire International), on pouvait espérer qu'il portait en lui-même les potentialités de l'efficacité qui caractérise les administrations de ces pays, et dont l'Afrique pouvait bénéficier. La tentation était alors forte de renoncer à faire mieux en améliorant l'existant, et d'oser faire autrement, pour expérimenter une technique nouvelle de la gestion des affaires publiques.

Dans la pratique cependant, la mise en œuvre de la gouvernance en Afrique n'a pas donné les résultats escomptés, principalement parce que l'approche est inadaptée et que les contenus sont hétéroclites. Il convient donc de revisiter l'approche et de hiérarchiser les objets et contenus mêmes de la gouvernance.

I-REVISITER L'APPROCHE DE LA GOUVERNANCE EN AFRIQUE

Le concept de gouvernance, tel qu'il est appliqué aujourd'hui en Afrique, est inadapté aux options des politiques de développement.

En effet, les options des politiques de développement significatives de la bonne gouvernance, visent toutes l'objectif prioritaire de remodeler le profil de l'Etat pour l'adapter à ses nouvelles missions.

Dans son principe, cette orientation est tout à fait justifiée dans la mesure où c'est par rapport aux missions de l'Etat que l'on peut déterminer la taille de l'Administration.

Toutefois, la mise en œuvre de ce principe n'a pas prospéré en Afrique parce qu'on a raisonné comme s'il existait un profil standard qu'il suffisait d'appliquer à tout l'Etat africain, mais surtout parce que les décideurs ont privilégié l'approche sectorielle de la gouvernance dont les inconvénients affectent négativement les objectifs et les résultats escomptés.

Rappelons à cet égard les deux principales conceptions de la gouvernance :

- Une approche justement qualifiée de " technico-gestionnaire ", préconisée par les Institutions de Bretton Woods (Banque Mondiale et Fonds Monétaire International), assimilant pratiquement la gouvernance à la performance de la gestion économique et financière, le principal indicateur de cette performance étant les efforts réalisés par les gouvernements pour rembourser leur dette.

- Une approche plus dynamique intégrant tous les facteurs susceptibles de contribuer à la gestion des affaires publiques, incluant, non seulement les aspects économiques et financiers, mais prenant également en compte les valeurs politiques, ainsi que les faits sociaux et culturels. Cette approche était privilégiée par la plupart des partenaires au développement, et surtout par le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) qui la trouve plus conforme à sa stratégie d'intervention basée sur le Développement Humain Durable (DHD).

L'approche dynamique venait à point nommé pour tempérer les critiques que suscitait déjà la position de la Banque Mondiale et du Fonds Monétaire International. En effet, du fait que ces Institutions cantonnaient la gouvernance dans le seul secteur de l'économie et des finances, plusieurs pays en développement voyaient dans ce concept une nouvelle " conditionnalité " déguisée, en ce sens que l'aide serait désormais subordonnée à la bonne gouvernance au sens d'efforts significatifs de remboursement de la dette.

On craignait à juste titre que cette approche trop sectorielle de la gouvernance engendre des effets pervers contraires aux objectifs d'un développement qui devrait rester équilibré. On voyait dans l'approche dynamique la possibilité de développer une conception transversale de la gouvernance, mieux à même de favoriser une bonne articulation des politiques publiques.

Malheureusement, l'évolution n'a pas confirmé cette tendance.

En effet, le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) lui-même a fini par orienter ses interventions vers des stratégies basées sur une conception sectorielle de la gouvernance.

Ainsi, sa littérature a commencé par distinguer les dimensions de la gouvernance et en a identifié trois :

- la gouvernance économique, processus de décision ayant une incidence sur les activités économiques du pays, ainsi que sur ses relations économiques avec les autres pays ;

- la gouvernance politique axée sur l'élaboration des politiques publiques ;

- la gouvernance administrative qui concerne la mise en œuvre des politiques publiques.

Alors qu'on pouvait s'attendre à ce que ces dimensions restent des axes de réflexion destinés à équilibrer une politique transversale de développement, elles se sont transformées en programmes d'activités sectorielles spécialisés, très largement autonomes les uns des autres, et de plus en plus atomisés.

Ainsi, la gouvernance économique et financière qui semble être la priorité actuelle du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) recouvre, entre autres, les mesures d'assainissement des finances publiques, le secteur financier (banques et micro-finance), les politiques sociales, la lutte contre la corruption, autant de secteurs et de domaines qui, en l'absence de liens transversaux suffisamment forts, vont se spécialiser de plus en plus, et se développer en vase clos.

Les inconvénients de cette orientation expliquent, entre autres l'échec de la politique des départs volontaires, ou l'échec du label du privé, comme indicateur de performance. Il convient donc de renverser complètement la perspective, et de privilégier l'approche transversale de la gouvernance.

La réforme transversale permet à ses différentes composantes de s'emboîter et d'avoir un effet d'entraînement les unes sur les autres. L'erreur à éviter en effet, consiste à croire qu'on peut isoler la réforme d'un secteur des autres domaines de réforme et choisir des indicateurs qui ne s'appliqueraient qu'à la composante identifiée. En réalité, la réforme doit avoir un caractère global, ou transversal. En effet, la gouvernance comporte toujours une dimension économique, une dimension politique et une dimension administrative. Dans cette perspective, la réforme administrative apparaît comme le réceptacle de toutes les autres, dans la mesure où, l'Administration étant la cheville ouvrière de l'Etat, est concernée par tous les changements intervenant à quelque niveau que ce soit.

La réforme transversale se distingue des réformes sectorielles et doit avoir priorité sur elles. L'exemple de la réforme administrative, au sens de réforme globale et transversale, et par opposition à la réforme des différents secteurs de l'Administration est significatif à cet effet, dans la mesure où la démarche qui satisfait les exigences d'une bonne gouvernance consiste à donner la priorité à la réforme administrative elle-même, et à ne pas la confondre avec les réformes sectorielles.

II- HIERARCHISER LES CONTENUS DES OBJETS ET OBJECTIFS A ATTEINDRE

L'impression qui prévaut à l'heure actuelle, c'est celle d'une dispersion des actions de gouvernance.

Il est significatif d'observer à cet effet que le concept de gouvernance qui était au départ conçu pour être un concept opérationnel, c'est-à-dire pour servir de directive, voire de norme à la gestion des affaires publiques, s'est transformé rapidement en une formulation fourre-tout, qui, au mieux, se confond avec le plan de développement économique et social des pays concernés.

Précisément, les documents dits " Programmes de gouvernance " sont élaborés dans la plupart des pays africains par les ministères chargés du Plan. Dans une très grande majorité des cas, ces documents reprennent, souvent à la lettre, les rubriques des précédents plans de développement. On s'aperçoit alors qu'il s'agit d'une formalité, sans doute imposée ou suggérée comme une conditionnalité de l'aide, accomplie dans le seul but de capter les financements extérieurs.

Il convient dès lors de hiérarchiser les objectifs à atteindre. A cet égard, trois orientations semblent prioritaires :

- Le renforcement de la démocratie et des droits de l'homme, principalement par l'amélioration du processus décisionnel qui devrait conduire à la réévaluation du suffrage universel, au réaménagement des contre-pouvoirs, ainsi qu'au renforcement de l'Etat de droit.

- La réforme de l'Etat, qui conduira à améliorer l'organisation et le fonctionnement des ministères, l'amélioration du travail gouvernemental, et le renforcement de la déconcentration.

- La modernisation de l'Administration incluant aussi bien la modernisation de son appareil, de ses personnels, que de ses relations avec les usagers.

L'Etat et l'Administration étant ainsi modernisés, peuvent créer les conditions de l'épanouissement du secteur privé.